Økonomiske sanktioner: årsager, virkninger og Jugoslavien

By Håkan Wiberg
Formodentlig midt-1993
Skrevet på dansk af forfatteren selv

I 432 f.v.t. nægtede Perikles produkter fra Megara adgang til markedet i Athen, fordi Megara havde kidnappet tre kvinder og prøvede at annektere territorium. Disse økonomiske sanktioner bidrog til begyndelsen af den peloponesiske krig.

Økonomiske sanktioner imod stater opfylder normalt ikke deres deklarerede formål. Hvor stærk empirisk hjemmel er der for denne påstand? Beror den manglende succes på formålene – eller er det sanktionerne som er ineffektive eller sågar modproduktive?

1. Den empiriske erfaring

I en meget bred betydning af “økonomiske sanktioner” foreligger de når en eller flere stater forringer handelsbetingelserne for en eller flere andre stater med den udtalte hensigt at tvinge dem til indrømmelser i et eller flere konfliktspørgsmål. Den mest omfattende statistiske undersøgelse blandt literaturen på området, Hufbauer & Schott (1985), beskriver 108 tilfælde i løbet af 1900-tallet. De bruger et omfattende sanktions-begreb; blandt andet inkluderer de alle økonomiske sanktioner der har været ledsaget af f.eks. krige og militærinterventioner. De bruger også et bredt succesbegreb: de bruger en skala, ikke en dikotomi, og definerer succes ved at de ønskede formål i betydelig grad er blevet opfyldt.

Deres konklusion peger alligevel ikke på økonomiske sanktioner som et særlig effektivt instrument: blandt 61 tilfælde af økonomiske sanktioner i tiden indtil 1973 er kun 27 (44 pct.) “lykkedes” i deres betydning, og i perioden 1973-84 var succesraten endnu ringere: 12 tilfælde af 47 (26 pct.)(1). Deres analyse finder en række empiriske korrelationer (og nul-korrelationer), og på deres policy-orienterede facon udmønter de deres konklusioner i, hvad de kalder de Ni bud for sanktionssendere:

(1) Stil ikke større krav end, hvad der kan lykkes;
(2) Ret sanktionerne mod svage lande;
(3) Ret dem mod allierede, ikke mod modstandere;
(4) Gør sanktionerne totale og umiddelbare;
(5) Gør dem så dyre som muligt for modtageren;
(6) Hav selv godt råd til sanktionerne;
(7) Kombinér dem ikke med andre (militære) foranstaltninger;
(8) Vær ikke afhængig af internationalt samarbejde om dem;
(9) Tænk dem omhyggeligt igennem i forvejen.

Hufbauer & Schott inkluderer en lang række tilfælde af bilaterale sanktioner fra enkelte stormagter (i første række USA) mod enkelte u-lande, hvor kravene gælder rent økonomiske indrømmelser. Dette kan, sammen med deres bredt favnende kriterier, bidrage til at forklare, hvorfor deres konklusioner tillægger økonomiske sanktioner højere succesrate end andre studier gør.

For at få bedre sammenlignelighed med sanktionerne mod f.eks. Sydafrika, Irak og Jugoslavien må vi bruge stærkere kriterier for at få en mere afgrænset kategori. Det gør Peter Wallensteen (1968,1971) i sine analyser af økonomiske sanktioner i perioden 1932-67. For at komme med blandt hans 21 tilfælde skal økonomiske sanktioner samtidigt opfylde følgende betingelser:

Sanktionernes afsender skal være en gruppe af stater af vis økonomisk betydning for sanktionsmodtageren. Sanktionernes fokus skal være en enkelt stat. Specifikke krav skal være offentlig formuleret af sanktionssenderen som betingelse for at sanktionerne skal høre op. Sanktionssenderen skal ikke befinde sig i krig med sanktionsmodtageren, allerhøjst true med det.

Blandt de 21 tilfælde der opfylder disse kriterier finder Wallensteen ét eneste, hvor økonomiske sanktioner fuldtud nåede de opstillede mål og gjorde det så at sige på egen hånd, uden at være ledsaget af stærkere pressionsmidler. I 1933 blev enkelte britiske ingeniører fængslet i Moskva. Storbritannien indførte så handelssanktioner mod Sovjetunionen, og efter få måneder blev alle ingeniørerne udleveret.

Der var yderliger to tilfælde af målopfyldelse, men dér var andre faktorer end sanktionerne stærkt afgørende. Omkring 1960 tilhørte diktatoren Trujillo i den Dominikanske Republik de værste i Latinamerika, og USA indførte økonomiske sanktioner med krav på demokratiske reformer. Efter mange tidligere forsøg blev Trujillo myrdet i 1961 og den nye regering udlovede frie valg, hvorefter sanktionerne blev trukket tilbage (2). I 1951 gennemførte den demokratisk valgte iranske premiærminister Mossadeq en nationalisering af oliekilderne i sit land. Dette førte til en toårig anglo-amerikansk olieboycot mod Iran, og i 1953 blev nationaliseringerne (i denne omgang) trukket tilbage. Vigtigere end sanktionerne var dog sandsynligvis det statskup (med bistand fra CIA), der styrtede Mossadeq og genindførte Shah-diktaturet i 1953. I de øvrige 18 tilfælde mislykkedes de økonomiske økonomiske sanktioner, i hvert fald i forhold til deres deklarerede hensigter.

Efter den periode Wallensteen analyserer kan vi finde enkelte yderliger tilfælde af tilsyneladende målopfyldelse, men de opfylder næppe hans kriterier. I Rhodesia, og for Sydafrikas frigivelse af Namibia spillede den afrikanske væbnede modstand sikkert en viktigere rolle end sanktionerne. Den relative betydning af sanktioner og væbnet kamp er sværere at bedømme, når det gælder den påbegyndte forhandlingsproces i selve Sydafrika, som det under endnu er for tidligt at betragte som et tilfælde af målopfyldelse.

Den empiriske konklusion er, at det er relativt usandsynligt at økonomiske sanktioner vil føre til opfyldelse af politiske mål. Det intressante spørgsmål er derfor: Hvorfor er det mon sådan? Kamn det have at gøre med målene, med sanktionerne eller med relationerne mellem dem?

2. Sanktionssenderes intentioner

Økonomiske sanktioner har både ekspressive og instrumentelle funktioner. Den ekspressive funktion er selvfølgelig tilsigtet og er under afsenderens kontrol: sanktioner udtrykker automatisk politisk og/eller moralsk misbilligelse, og symboliserer desuden handlekraft. Den instrumentelle funktion er langt sværere at kontrollere for afsenderen: den afhænger mere af, hvordan sanktionsmodtageren reagerer.

Det er ofte svært at gennemskue, hvilken relativ rolle ekspressive henholdsvis instru-mentelle funktioner blandt afsenderens motiver spiller. De officielle proklamationer præsenterer ofte begge typer af motiver og tenderer – eksplicit eller implicit – at gøre spørgsmålet irrelevant ved at benægte at der råder et konkurrenceforhold mellem dem. Nu er der dog ofte en faktisk modsætning, og benægtelsen heraf handler ikke nødvendigvis om politisk opportune løgne. Den perceptuelle harmonisering kan i mange tilfælde handle om reduktion af kognitiv dissonance eller de socialpsykologiske mekanismer for konsensusdannelse, der betegnes som “group think” (3).

Der kan også være andre grunde til at undgå en diskussion af de relative roller. De tilsigtede instrumentelle funktioner er ikke nødvendigvis identiske med de deklarerede. Beslutninger om økonomiske sanktioner i statsledelser, grupper af stater eller FN er ofte kompromispositioner mellem dem, der ønsker at gå i krig, og dem, der stort set ikke ønsker at gøre noget (Hoffman, 196-197). Golf-krisen i 1990 er et eksempel på at økonomiske sanktioner kan være en politisk forberedelse til en allerede planlagt krig (4). De kan også være en måde at fremprovokere en krig som sanktionssenderen ønsker, men ikke ønsker at starte (USA mod Japan i 1941) (5).

En realistisk vurdering af økonomiske sanktioners muligheder er derfor ofte ikke politisk ønskværdig for aktørerne. Den kunne f.eks. ødelægge politiske kompromisser, der – meget skematisk formuleret – bygger på at tilhængerne af at gøre noget får den ekspressive funktion og en officielt udtalt tro på økonomiske sanktioner som et kraftfuldt instrument, og at modstanderne undgår en krig og evt. kan beholde deres private overbevisning om at sanktionerne vil være overvejende ekspressive.

Der er, i termer af sanktionsmålene, tre alternative forklaringer på manglende succes: (1) de økonomiske sanktioner kan være udformet sådan at de først og fremmest har ekspressive funktioner; (2) de vigtigste tilsigtede instrumentelle funktioner kan være nogle ganske andre end dem, der offentliggøres; (3) der er ikke gjort en ordentlig analyse af hvorvidt sanktionernes sandsynlige effekter vil være i overensstemmelse med den proklamerede målsætning.

Her rejser sig så forskellige metodeproblemer. Ekspressive funktioner og deklarerede instrumentelle funktioner ved økonomiske sanktioner lader sig nemt beskrive i og med at sanktions-senderne har al interesse i at offentliggøre dem. At fange de udeklarerede instrumentelle formål er af kildekritiske grunde langt sværere: kun i enkelte tilfælde har faghistorikerne studeret dem så indgående, at man kan undgå spekulationer (herunder sanktionssendernes egne proklamationer).

En løsning er at på varierende kildegrundlag tilskrive aktørerne udeklarerede intentioner. Det gør Hufbauer & Schott (1985) i et vist omfang, og det er hovedpointen også i Baldwins (1985) argumentation for at økonomiske sanktioners effekter er undervurderet. En anden løsning bliver valgt af Wallensteen og andre: at begrænse sig til de deklarerede instrumentelle funktioner og måle succes i forhold til dem.

3. Sanktionernes egenskaber og dynamik

Konklusionerne fra Wallensteen og Hufbauer & Schott udpeger følgende hoveddimensioner i en analyse af sanktionseffekter: I hvilken grad bliver sanktionerne faktisk gennemført? I hvilken grad får de de tilsigtede økonomiske virkninger? I hvilken grad handler sanktionskravene om ting af stor betydning for sanktionsmodtageren? I hvilken grad bliver de økonomiske effekter oversat til politiske effekter, der fører til de ønskede indrømmelser?

3.1. Gennemførelse

For det første skal sanktionerne faktisk gennemføres, i det mindste i betydelig grad. Dette har ofte knebet, især når det gælder internationale sanktioner. Folkeforbundets sanktioner imod Italien efter angrebet på Etiopien i 1935 blev f.eks. virkningsløse fordi England og Frankrig udelukkede en del vigtige varer efter at have konsulteret Italien. Dels ville de nødig drive Mussolini i armene på Hitler, dels ønskede de ikke Mussolinis fald: alternativet kunne være kommunistisk. Sanktionerne mod Rhodesia og Syd-afrika har f.eks. heller ikke været så dækkende som oprindeligt tilsigtet.

I tilfælde hvor sanktions-senderen er en enkelt stat er det endnu sværere at gøre dem dækkende idet modstandere til denne stat gerne bliver nye handelspartnere: gode eksempler er Stalins sanktioner mod Jugoslavien fra 1948 og USA’s mod Kuba fra 1961. For at sanktio-ner skal have udsigt til omfattende gennemførelse må de rettes mod internationelt isolerede stater, der ikke en gang har venligtsindede naboer.

3.2. Økonomiske effekter

Gennemførelse handler i hovedsagen om international magt, om i hvilken grad sanktionsmodtageren er økonomisk afhængig af afsenderen og om hvilke pressionsmuligheder afsenderen har over for tredjeparter. I den mest naive tankebane kan manglende succes afbødes ved striktere gennemførelse.

For at sanktioner skal kunne nå deres formål er gennemførelse dog ikke nok: sanktionerne må også ramme ordentligt ved at have stærk økonomisk effekt. Da sanktionerne imod Rhodesia blev proklameret i 1965, gjorde Curtin & Murray (1967) (6) nogle økonometriske beregninger og kom til den konklusion at hvis sanktionerne forudsattes helt dækkende og Rhodesias regerings økonomiske rådgivere forudsattes helt inkompetente kunne faldet i BNP i det første år anslås til 15 pct.

Hvis rådgiverne derimod forudsattes at være nogenlunde professionelle kunne tabet forventes begrænset til ca. 4 pct. Det blev også det faktiske resultat i det første år – som så blev fulgt af mange års støt økonomisk vækst. Lignende resultater fremkom i de computersimulationer Hübner-Dick & Seidelmann (1978) gjorde af, hvad økonomiske sanktioner mod Sydafrika ville føre til: det ville være relativt enkelt for den hvide regering at læsse næsten hele den økonomiske byrde over på den sorte befolkning og dermed undgå at Sydafrikas socialøkonomiske situation blev mærkbart forandret. Det viste sig også at passe i en lang årrække.

Økonomiske sanktioner medfører ikke kun ulemper for modtageren. De kan også indebære vigtige fordele, f.eks. ved at fungere som beskyttelsestold for industriel og anden produktion, der i begyndelsesfasen ikke ville kunne overleve i international konkurrence. Og de kan give muligheder for en økonomisk omstrukturering som ellers ikke ville kunne lade sig gennemføre. I hvilken grad de medfører disse fordele afhænger af økonomisk og teknologisk kunnen i sanktionsmodtageren, og dette er overvejende uden for afsenderens kontrol.

3.3. Politisk betydning

For det tredje må kravene være af begrænset politisk betydning for modtagerstaten: Wallensteens eneste eksempel på éntydigt vellykkede sanktioner, Storbritannien mod Sovjetunionen i 1933, handlede jo om en ren bagatel. Denne betingelse kan være besværlig at gennemskue idet sanktionssenderen kan fejlvurdere hvilken betydning (især symbolsk) kravene har for sanktionsmodtageren, hhv. hvordan de kan påvirke landets interne politiske dynamik.

3.4. Politiske virkninger

For at økonomiske sanktioner skal nå deres proklamerede formål er gennemførelse og økonomiske effekter ikke nok. Det afgørende punkt handler om, hvorvidt disse effekter også bliver “oversat” til en politisk udvikling, der fremmer sanktions-senderens krav. En sådan udvikling kan indebære, at den siddende regering skifter holdning (Rhodesia, med reservationen ovenfor), at regeringen taber et valg til en anden, der er mere parat til at give efter for kravene (Nicaragua kunne være et eksempel, hvis USA ikke også havde støttet contras) – eller paralleller til Iran i 1953 eller den Dominikanske Republik i 1961.

Dette er et kerneproblem for økonomiske sanktioner, og her står to typer af tænkning over for hinanden. Den ene type kan vi kalde “økonomistisk” eller “rationalistisk”, og synes at ligge tæt på den teori sanktionssendere normalt bruger – hvis de overhovedet har en. Skematisk kan den rekonstrueres således: Senderen stiller krav til sanktionsmodtageren (opfattet som enhedsaktør), hvis opfyldelse ville påføre ham et værditab, V1. For at denne indrømmelse skal forekomme modtageren rationel, må værditabet ved at blive udsat for sanktioner, V2, være større end V1. Hvis senderen truer med eller faktisk begynder at gennemføre sanktioner og sanktions-modtageren ikke kapitulerer, demonstrerer dette, at V2 ikke har været stort nok. Dette problem kan så løses ved at udvide sanktionernes omfang, ved at øge gennemførelsen ved striktere implementering og flere sanktionsafsendere, eller ved at gøre det troværdig at sanktionerne vil blive ved i ubegrænset lang tid. Som en komponent i V2 kan eventuelt indgå tab af regeringsmagten ved at de forringede økonomiske vilkår medfører utilfredshed i modtagerregeringens politiske basis og fører til regeringsskifte, tabte valg eller statskup.

Den anden type af tænkning er mere sociologisk og prøver at tage højde for intern politisk dynamik hos sanktionsmodtageren snarere end at betragte ham som enhedsaktør. Det første vigtige spørgsmål er hér hvilke effekter dybe økonomiske kriser normalt får. Den historiske erfaring fra 1930’ernes depressionsperiode er at de ikke styrker en liberal rationalitetsopfattelse, men giver grobund for radikale politiske bevægelser: forskellige kombinationer af højre-, venstre- och nationalistiske. På dette punkt taler den historiske erfaring mod den “rationalistiske” teori: nye regeringer baseret på kriseskabt radikalisme kan forventes at være endnu mindre tilbøjelige at føje sig efter udenlandske krav end den oprindelige regering.

Et andet vigtigt punkt ligger i at det ikke er den økonomiske nedtur in abstracto, der får politiske virkninger: de er stærkt afhængige af, hvordan årsagerne bliver fortolket og hvem der bliver set som syndebukke. En afgørende forskel består i, hvorvidt syndebukkerne er interne (uduelig regering, kommunister, jøder, kapitalister, m.v.) eller eksterne.

Især i det eksterne tilfælde kan vi hente den klassiske teori fra Simmel (1908) og Coser (1956). Simmels hovedtese er at ydre pres afføder indre sammenhold, blandt andet ved at styrke den indre gruppeidentitet og medføre lavere tolerance for dissidens. Cosers vigtigste modifikation er at Simmels tese gælder forudsat at det oprindelige sammenhold ikke er alt for lavt. Verdenskrigene og mange lokale krige demonstrerer, at befolkninger ofte kan affinde sig i betydelige fald i levestandard når de bare ser faldet som forvoldet af en fjende eller af omkostningerne for en retfærdig kamp mod ham – eller i det mindste ikke ser noget alternativ til at udkæmpe den. Til undtagelserne hører stater, der fra begyndelsen er så stærkt splittet, f.eks. Belgien og Frankrig i 1940, at ydre pres får dem til at bryde sammen.

Resultaterne fra undersøgelser af økonomiske sanktioner ligger også i tråd med Simmel-Coser traditionen: hvis et regime i en stat fra begyndelsen sidder nogenlunde fast i saddelen (7) vil den normale effekt af ydre sanktioner mod denne stat være at styrke regimet (Galtung 1967, Wallensteen 1971). På samme måde som sanktioner kan have både positive og negative økonomiske effekter for modtageren, kan de have både positive og negative politiske effekter for modtagerens regime. De negative består i velfærdstabet for befolkningen (og – mere sjældent – for regimets eget folk eller pålidelige støtter); de positive består i at sanktionerne i sig selv giver regimet en glimrende undskyldning for de økonomiske smerter. Til dette kommer, at de til sanktionerne knyttede krav ofte bliver set som uretfærdige både blandt regeringens støtter og vigtige dele af den konkurrerende elite, som derfor er afskåret fra at angribe regeringen på netop dette punkt.

På dette punkt står den sociologiske konklusion, der også har bedre empirisk støtte, i stærk modstrid med hvad der ud fra den “rationalistiske” teori fremstår som “sund fornuft”.

4. Eksemplet Jugoslavien

Sanktionerne mod (rest-)Jugoslavien (8) er intressante af mindst to grunde: de er det mest aktuelle eksempel på omfattende økonomiske sanktioner fra en stormagtskoalition, og det tilhører de få eksempler på sanktioner mod en stat, hvor der findes mange kompetente samfundsforskere, som desuden kan udtrykke sig frit.

Selv om EF-staterne allerede tidligere var gået i gang med en del økonomiske sanktioner mod Jugoslavien, kan vi betragte Sikkerhedsrådets resolution 757 af den 30. maj 1992 som det væsentlige sanktionsdokument. Sanktionerne omfatter både handel (med mulige undtagelser for fødevarer og medicin), flytrafik, sport, videnskabeligt og kulturelt samarbejde.

4.1. Sanktionerne i perspektiv

Blandt de Ni bud, Hofbauer & Schott formulerer, er (2), (5) og (6) klart opfyldt ; (3) og (8) er helt klart ikke opfyldt (note 9). Hvorvidt (4) er opfyldt er delvist et fortolkningsspørgsmål, både fordi et halvt år af EF-sanktioner gik forud for FN-sanktionerne og p.g.a. de mulige undtagelser. Betingelse (7) er kun i begrænset grad opfyldt, fordi stormagterne hele tiden har truet med forskellige mulige former for militære angreb (note 10). Sanktionernes karakter af politisk kompromisprodukt gør det usandsynligt at de opfylder (9).

Bud (1) er det mest problematiske fordi sanktionsresolution 757 er en blandning af forskellige typer af krav. En del af dem retter sig klart mod Jugo-slavien: respekt for internationale konventioner om f.eks. mindretalsbeskyttelse, accept af de statsgrænser stormagterne har krævet og militær ikke-indblandning i Bosnien-Hercegovina. På de punkter er bud (1) muligvis opfyldt og Jugoslaviens regering gjorde også flere indrømmelser i sommeren og efteråret: forbunds-hæren (11) blev trukket ud i maj-juni (12), regeringen meddelte at Jugoslavien ikke har territorielle krav uden for Serbien og Montenegro og gik i gang med forhandlinger med den Kosovoalbanske ledelse. Andre krav, eller mulige tolkninger af dem, opfylder bestemt ikke bud (1). Det gælder i sær stormagtsfortolkningen at fred i Bosnien-Hercegovina er en betingelse for ophævelse af sanktionerne mod Jugoslavien: dette ligger uden for Jugoslaviens kontrol, uanset hvilken regering der sidder dér.

Men lad os nu diskutere de fire overordnede betingelser fra afsnit 3. Betingelsen om gennemførelse er i betydelig grad opfyldt for Jugoslavien, dog ikke helt. På samme måde som kroaterne har vundet propaganda-krigen i den katolske verden og muslimerne i den islamiske, har serberne i betydelig grad gjort det i den ortodokse. Flere ortodokse folk, som rumænere, grækere, ukrainere og russere, har deres sympatier på serbisk-montenegrinsk side, hvad der begrænser hvor stærk en anti-serbisk politik deres regeringer kan gå med til og alligevel overleve.

Betingelsen om økonomiske effekter er sværere at bedømme. Rigtignok er bruttonationalproduktet i Jugoslavien reduceret med ca. en fjerdedel fra ultimo 1991 til ultimo 1992. Men det er det også i Rusland, som ikke har været udsat for økonomiske sanktioner. Problemet består derfor i at skelne mellem hvad der er sanktionseffekter, hvad der skyldes afbrudte handelsforbindelser efter opløsningen af det forhenværende Jugoslavien, hvad der er krigsomkostninger og hvad der simpelthen er fortsættelsen af mange års økonomisk nedtur som bl.a. skyldes den økonomiske politik om at købe støtte blandt arbejdsløse m.fl. ved at lade sedelpressen køre for fuldt tryk.

Betingelsen om beskeden politisk betydning for sanktionsmottageren er bestemt ikke opfyldt. Efter folkemordet på hundredetusindevis af civile serbere (13) under Kroatiens Ustasja-regime – som også omfattede dagens Bosnien-Herzegovina – i 1941-45 udgør et typisk serbiskt perspektiv på at konfliktens kerne er sikkerhed for de to miljoner serbere i Kroatien og Bosnien-Herzegovina. Selv om mange serbere betragtede serberne som uretfærdigt behandlet i det tidligere Jugoslavien, blev det set som en tilstrækkelig sikkerhedsgaranti. Da det brød sammen var næste mulighed en fælles stat for alle serbere, og da stormagterne kom med veto derimod var der kun én mulighed tilbage: selvstændige “lille-Serbien” i de serbiske flertalsområder i Kroatien og i Bosnien-Herzegovina.

Det bliver derfor særlig intressant at studere den fjerde betingelse: oversættelse til politiske effekter. For det første tilbyder meningsmålinger og valg en sjælden mulighed for at studere den politiske dynamik i kort tidsperspektiv. For det andet var Jugoslaviens premiærminister Milan Panic, der til-trådte i begyndelsen af juli 1992, stort set uden fortilfælde i sanktions-historien og definerede derved et intressant naturligt experiment.

4.2. Jugoslavien som naturligt experiment

Milan Panic var en undtagelse i og med hans specielle holdning til sanktionerne: det handlede om at blive af med dem ved at opfylde kravene. Han gav sig derfor ind på det inden-rigspolitiske vovespil at gøre store indrømmelser, mest markant i London-konferencen ultimo august. Hans hovedbudskab derhjemme var, at denne politik ville føre til hurtig afskaffelse af sanktionerne og muligheder for at bygge økonomien op igen.

Denne linje blev også fulgt af førende politikere i den demokratiske opposition, der argumenterede for at tage sanktionerne alvorligt og forandre politik for at undgå dem. De anså gennemgående at sanktionerne ville have alvorlige effekter og at de ikke ville blive kortvarige. Flere af dem prøvede også at bruge sanktionerne mod Milosevic og tilslutte sig det politiske krav fra stormagterne (ikke i FN-resolutionen) om at Milosevic måtte træde tilbage for at sanktionerne skulle ende.

Problemet med Panic’ politik var at den implicit forudsatte kumulativitet: ved at få reducerede sanktioner som gensvar på de første omgange af indrømmelser skulle Panic få politisk mandat til at gøre farligere indrømmelser, og så videre. Dette forudsatte at vestalliancen ville bruge en forretningslogik baseret på indrømmelser fra begge parter; men vestalliancen brugte ikke den logik. På Londonkonferencen blev der besluttet om skærpet gennemførelse af de økonomiske sanktioner, og det eneste Panic kunne komme hjem med var at han blev lyttet til i London og at man ikke besluttede sig for militær intervention. I september og oktober kom der endnu mere modgang: FN suspenderede Jugoslaviens deltagelse i Generalforsamlingens arbejde (og i enkelte FN-organer), CSCE forlængede Jugoslaviens suspension dér, og Sikkerhedsrådet besluttede i november (Resolution 787) at skærpe overvågningen af sanktionerne med hjælp af en krigsmarine.

Hvad blev de indenrigspolitiske effekter af Vestens sanktionspolitik og Panic’ egen politik? Til at begynde med har vi den parlamentariske arena. Det jugoslaviske parlament har to kamre: Borgerkammeret med 138 medlemmer og Nationskammeret, hvor der sidder 20 medlemmer hver fra Serbien og Montenegro. Valgene den 31. maj 1992 havde kun en deltagelse på ca. 55 pct.: de boycottedes af albanerne i Kosovo (ca. 15 pct. af de valgberettigede) og af den overvejende del af den demokratiske opposition (note 14). Af den grund havde Milosevic’ Socialistiske Parti (SPS) eget flertal (75 medlemmer), det næststørste parti var det anti-kommunistiske og ultranationalistiske Serbiske Radikale Parti (SRS) under Vojislav Seselj (33) (note 15) og derefter kom DPS, det montenegrinske søsterparti til SPS (23).

Jo længere Panic kom til at stå uden resultater, desto svagere blev hans position i parlamentet. En første mistillidsafstemning umiddelbart efter London-konferencen klarede han med bred marginal. Næste afstemning i november tabte han stort i “underhuset” og blev kun frelst med 18 stemmer mod 17 i “overhuset”. Den sidste afstemning ved årsskiftet førte til næsten enstemmig mistillid hvorefter han måtte gå af.

Det jugoslaviske parlament har udenrigspolitik som sit kompe-tenceområde, og der kunne Panic i begyndelsen få mandat til indrømmelser, f.eks. at Jugoslavien ikke havde territorielle krav uden for Serbien og Montenegro. Sanktionskrav der handlede om Kosovo faldt derimod under det serbiske parlaments (nidkært overvågede) kompetence, og der fik han med manglende resultater endnu sværere at få mandat til indrømmelser.

Vi har to indikatorer på vælgeradfærd: valg og opinions-må-linger. Der har været en række relevante valg: præsident- og parlamentsvalg i Serbien (og Montenegro) i december 1990 og december 1992 og jugoslaviske parlamentsvalg i maj 1992 og december 1992 (16).

De to præsidentvalg i Serbien er stort set sammenlignelige idet de kun blev boycottet af albanerne og havde en valgdeltagelse på ca. 70 pct. I 1990 fik Milosevic 63 pct. af de afgivne stemmer, i 1992, med Panic som hovedmodstander, fik han 56 pct.
Momir Bulatovic i Montenegro blev ligeledes genvalgt, dog først i anden omgang, eftersom han ikke fik 50 pct. i den første.

I de forskellige parlamentsvalg blev resultaterne følgende:

Serbiens parlament: mandater (pct. i parantes)

December 1990 > December 1992

SPS 195 (78) > 101 (40)
SRS – > 73 (29)
Opposition 55 (22) > 76 (30)

Jugoslaviens parlament: mandater i Borgerkammeret

Maj 1992 > December 1992

SPS 75 (54) > 47 (34)
SRS 33 (24) > 34 (25)
DPS 23 (17) > 17 (12)
Opposition 7 (5) > 40 (29)

Parlamentsvalgene er dog meget sværere at sammenligne end præsidentvalgene, både p.g.a. boycotten i maj 1992 og fordi valgreglerne blev forandret. I 1990 og i maj 1992 brugte man det britiske system med flertalsvalg, hvad der jo stærkt overrepræsenterer det største parti, hvorimod valgene i december 1992 i princippet var proportionelle (17).

Den enkleste måde at sammenfatte valgresultaterne på er derfor at Milosevic har lidt et beskedent tab mellem de to præsidentvalg, hvorimod det er uklart, hvor meget af SPS’ tab, henholdsvis oppositionens gevinster, der skyldes valgregler og boycot og hvor meget der skyldes forandrede vælgersympatier. Der tegner sig i hvert fald et billede af dagens vælgere som groft sagt tredelt mellem en nærmest fascistisk opposition, Milosevic’ parti og en demokratisk opposition. Eftersom det serbiske valg i 1990 og det jugoslaviske i maj 1992 stort set brugte samme valgregler, peger en sammenligning mellem disse to valg på at SPS’ tab kom overvejende inden sanktionerne begyndte.

Hvis vi tar udgangspunkt i valgresultater, findes der altså ikke noget klart bevis for sanktionseffekter i nogen riktning.

Heldigvis kan vi få en mere præcis diagnose ved hjælp af det tidsmæssige mikroperspektiv. En række opinionsmålinger har målt politikeres popularitet, partisympatier og holdninger til specifike spørgsmål (18).

Umiddelbart før FN-sanktionerne blev besluttet den 30. maj 1992 siden lå Milosevic’ popularitet lidt over 40 pct. – et klart fald i sammenligning med de 63 pct. han fik i præsidentvalget 1990. Umiddelbart efter beslutningen – men inden den kunne have økonomiske virkninger – kom han ned i under 35 pct., men tabte i begge retninger.

Udviklingen for Panic var den omvendte. Mange i den demokratiske opposition var i begyndelsen stærkt mistænksomme over for ham – inviteret af Milosevic og med blåt stempel af USA – men samlede sig hurtig omkring ham som den eneste mulighed for at blive af med Milosevic og for at blive kvit sanktionerne og få Jugoslavien ind i varmen igen. I oktober nåede Panic toppunktet i popularitet med 44 pct., samtidig som Milo_evic var nede på 26 pct.

Dette forekommer at have været vendepunktet, og derefter optrådte de mere normale sanktionseffekter. Panic’ føring skrumpede gradvis ind, gik tabt og forvandledes i præsidentvalget til 56 pct. for Milosevic og 34 pct. for Panic selv om denne forskel kan forekomme større på grund af formodet valgfusk. Allerede i slutningen af november pegede målingerne af partisympatier på at den eneste mulige regeringskombination efter valgene den 20. december ville være en kombination af Milosevic’ og Seseljs partier (19), hvilket også blev bekræftet i parlamentsvalgene.

Gennem at vi kan bruge kortere tidsperspektiv giver opinionsmålingerne altså et andet billede end valgresultaterne: Der var en markant opgang for Panic og den demokratiske opposition indtil oktober, og derefter en lige så markant nedgang.

Sanktionerne, som oprindelig nærmest var en fordel for Panic og den demokratiske oppositin, var efter hånden blevet til en trussel. SPS (og SRS) udtalte derimod i begyndel-sen en stærk officiel optimisme om sanktionerne: de var uretfærdige og ville høre op, når verden blev klar over sandheden; de havde ingen alvorlige effekter; deres ophavsmænd ville snart blive nødt til at opgive dem; etc. Efterhånden og i takt med Panic’ internationale modvind gik man i SPS i stigende grad over til det modsatte tema: sanktionerne var en alvorlig trussel, og burde derfor ses som en udfordring af den slags som det serbiske folk havde erfaringer af fra historien; alle hadede serberne, og derfor gjaldt det om at stå virkeligt sammen nu.

Samtidigt skiftede Panic og den demokratiske opposition også tema: de hævdede i valgkampen at “med os bliver der ingen sanktioner”, men var blevet klare over at den manglende respons fra vestalliancen på Panic’ indrømmelser skapte et alvorligt troværdighedsproblem og at det blev alt mere suicidalt at forsvare sanktionerne. Panic bad derfor stadigt mere indtrængende, f.eks. i Europa-parlamentet i slutningen af november, om at få en eller anden form for vestlig anerkendelse, helst en midlertidig ophævelse af sanktionerne. Det fik Panic dog ikke; tværtimod fik Milosevic i valgkampens sidste uge støtte på grund af de vestlige udtalelser om at sanktionerne ville blive endnu meget værre, hvis Milosevic vandt. Og det gjorde han.

LITTERATUR

Baldwin, David A. 1985. Economic Statecraft, Princeton: Prin-ceton University Press.

Ben-Zvi, Abraham 1978. `The Outbreak and Termination of the Paci-fic War: A Juxtaposition of American Preconceptions’, i Journal of Peace Research, vol. 15, nr. 1, s. 33-50.

Bosch, Juan 1968. Pentagonismen. Stockholm: Prisma, 1968.

Coser, Lewis 1956. The Functions of Social Conflict. New York: Free Press.

Curtin, T. & D. Murray 1967. Economic Sanctions and Rhodesia. London.

DimitrijeviC, Vojin &a Jelena PejiC 1993. The Effects of UN Sanctions Against Yugoslavia (Serbia and Montenegro): Theory and Conventional Wisdom in the Current Context. Beograds juridiske fakultet: upubliceret manuskript.

Fisher, Roger 1990. `Four Lessons on Building a “Golden Bridge” to Peace’, i International Herald Tribune, 03.09.90.

Galtung, Johan 1967. `On the Effects of International Economic Sanctions’, i World Politics, vol. 19, nr.3, s. 378-416.

Hoffman, Fredrik 1967. `The Functions of Economic Sanctions: A Comparative Analysis’, i Journal of Peace Research, vol. 4, nr. 2, s. 140-160.

Hosoya, Chihiro 1968. `Miscalculations in Deterrent Policy: Japanese-U.S. Relations, 1938 – 1941′, i Journal of Peace Research, vol.5, nr.2, s. 97-115.

Hufbauer, Gary Clyde & Jeffrey J. Schott 1985. Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy. Washington, DC: Institute for International Economics.

Hufbauer, Gary Clyde; Jeffrey Schott & Kimberly Elliott 1991, Economic Sanctions Reconsi-dered. Washington,DC: Institute for International Economics.

Hübner-Dick, Gisela & Reimund Seidelmann 1978. `Simulating Econo-mic Sanctions and Incentives: Hypothetical Alternatives of United States Policy on South Africa’, i Journal of Peace Research, vol. 15, nr. 2, s. 154-174.

Janis, Irving L, 1972. Victims of Group Think. Boston:Hoghton
Mifflin.

Rasmussen, Jørgen 1969. `Economic Impact of the Rhodesia Sanctions’, s. 31 ff. i Studies in Progress, vol. 1. København: Institut for freds- og konfliktforskning.

Russett, Bruce M. 1967. `Pearl Harbor: Deterrence Theory and De-cision Theory’, i Journal of Peace Research, vol. 4, nr. 2, s. 89-106.

Simmel, Georg 1908. Der Streit.

Wallensteen, Peter 1968. `Characteristics of Economic Sanctions’, i Journal of Peace Research, vol.5, nr. 3, s. 247-266.

Wallensteen, Peter 1971. Ekonomiska sanktioner. Stockholm: Prisma.

Wiberg, Håkan 1991. `Du må ikke kræve mere, end du kan få’, i Vandkunsten, no.5, p.211-222.

Wiberg, Håkan 1992. `Golf-krigen som gåde’, i Dansk Sociologi, vol. 2, no. 2, pp.76-81.

Zametica, John 1992. The Yugoslav Conflict. London: Inter-national Institute for Strategic Studies (Adelphi Paper No. 270).

Noter og henvisninger

1. I en senere oversigt, Hufbauer et al. (1991), fremgår det, at successraten efter 1984 er endnu lavere.

2. Der blev faktisk frie valg, men befolkningen stemte forkert og den nye regering under præsident Juan Bosch blev i 1963 afsat i et militærkup. Da forfatnings-tilhængerne rejste sig mod kupmagerne i 1965, blev den Domini-kanske Republik blev in-vaderet af USA og den gamle Trujillominister Balaguer indsat som præsident. Bosch har givet sin analyse af bag-grunden i bogen Pentagonismen, Stockholm: Prisma, 1968.

3.Janis op.cit.

4. Pointen er her at kunne legitimere militære operationer ved at henvise til at man har prøvet økonomiske sanktioner, men at de ikke har virket. For en nærmere analyse af Golfkrisen fra dette synspunkt, se Wiberg (1991, 1992).

5. USAs ledelse var, trods advarsler fra ambassadør Gray i Tokyo, overbevist (i det mindste officielt) om, at de økonomiske sanktioner ville få Japan til at kapitulere over for USA’s krav. Japans ledelse så derimod angrebet på Pearl Harbor som bedre end de andre handlingsmuligheder i forhold til sanktionerne. Den havde ikke store illusio-ner om at vinde den krig, men (fejl)bedømte, at nogle sejre i indledningen ville give en bedre forhandlingsposition over for USA. Se Russett (1967), Hosoya (1968) og Ben-Zvi (1978).

6. Citeret efter Rasmussen 1969.

7. Det er så af underordnet betydning, hvorvidt dette skyldes popularitet i en pluralistisk stat eller stram kontrol i en auktoritær stat.

8. Jeg bruger i fortsættelsen “Jugoslavien” om 1992 års føderation mellem Serbien og Montenegro, “fhv. Jugoslavien” om den stat der fandtes indtil 1991.

9. I det mindste hvad gælder stormagterne. Flere af Jugoslaviens naboer, især Makedonien og Slovenien, bliver derimod hårdt ramt af sanktionerne.

10. Den statistik, på hvilken Hufbauer & Schott baserer deres bud (7) viser at det gør meget lille forskel for graden af succes ved økonomiske sanktioner om de ledsages af militære aktioner – og at denne lille forskel går i retning af, at de i så fald leder til mindre succes ifølge sine egne kriterier.

11. D.v.s. de dele af den, som den jugoslaviske regering havde råderet over: soldater fra Serbien og Montenegro.

12. På London-konferencen var det Panic der kom med forslaget om FN-observatører ved Bosnien-Herzegovinas grænser for at kontrollere Jugoslaviens (og Kroatiens) overholdelse af kravene om ikke-indblandning.

13. Zametica (1992) anslår tallet til ca. 400.000. Dette ligger langt under de højeste serbiske tal (op til 1,3 mio.) og langt over dagens kroatiske regerings forsøg at bagatellisere den systematiske udryddelse af serbere, jøder og sigøjnere.

14. Den demokratiske opposition består af en lang række partier, fra højre til venstre og fra nærmest antinationalistiske til stærkt nationalistiske. De mindre dele af oppositionen der deltog i maj-valget fik i alt 7 sæder. På basis af valgdeltagelsen kan vi anslå den boycotterende opposition til ca. 15-20 pct. af de valgberettigede.

15. Hovedeffekten af den albanske boycot var at det serbiske mindretal (ca. 10 pct.) kunne udpege Kosovo-mandaterne, overvejende med Seselj-tilhængere.

16. Hvor intet andet siges, er de forskellige valgtal fra Dimitrijevic & Pejic (1992).

17. Et andet sammenlignelighedsproblem ligger selvfølgelig i at det er svært at vurdere hvorvidt graden af valgfusk har været den samme eller forskellig i de forskellige valg.

18. Hvor intet andet siges er opinionstallene hentet fra gengivelser i dansk presse eller International Herald Tribune, hvorfor det selvfølgelig ikke er mulig at danne sig en bestemt opfattelse om respektive målingers kvalitet. Dog er trenderne fra foråret til oktober 1992, henholdsvis fra oktober til december, så tydelige, at de næppe alene kan skyldes variationer i målingernes kvalitet.

19. Personlig kommunikation med professor Guarti i Beograd.